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对《杭州西湖风景名胜区总体规划(2021-2035)》的几个疑问_手机搜狐网

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一味强调“慢行”能满足不同出行者的各种差异化的需求吗?管理部门是不是准备代替所有人来思考?是不是要所有进入景区的人都采用你们规定好的旅游模式?
西湖,杭州的灵魂,杭州市民心灵的寄托。
西湖文化景观,是世界遗产,不仅属于杭州,而属于全世界。
西湖景区内一草一木一动,必然牵动全体市民神经。
杭州西湖风景名胜区正在实施的2005年经国务院批复同意的《杭州西湖风景名胜区总体规划(2002——2020)》即将到期。
2014年杭州西湖风景名区管理委员会委托北京大学世界遗产研究中心对《杭州西湖风景名胜区总体规划(2002-2020)》实施了评估。
2019年01月18日西湖风景名胜区管委会组织召开《杭州西湖风景名胜区总体规划(2021-2035)》专家评审会议。会上由北京大学和浙江省城乡规划设计研究院联合汇报规划内容,各位专家经过审议,肯定了总体规划的编制成果,同意《杭州西湖风景名胜区总体规划(2021-2035)》通过评审,并提出了一些修改完善的意见。
一、《总规》道路交通规划概要
据报道,重新编制后的总体规划最大变化体现在景区道路交通和游赏规划。其中,涉及交通的主要内容如下:
第一,扩大西湖景区范围。把河坊街、南宋皇城遗址、梵村划入西湖景区。
第二,打造“慢行公共空间”。依托地铁大环线,通过设置入口换乘中心、限制“机动交通”进入,鼓励“慢行”。
第三,西湖景区内部道路功能分级。分为三种功能,即“公交慢行专用路”、景区支路及干路。
第四,环湖道路只能通行“景区内部公交”或慢行。其中,北山路、杨公堤、南山路(杨公提-玉皇山路)、孤山路将成为“景区公交慢行专用路”,也就是说,除了“景区内部公交”或慢行之外,其他车辆禁止进入,私家车也必然在禁止之列。
这其中,最引人关注的内容是“景区道路交通和游赏规划”,对道路的功能和行驶车辆做了明确的界定。
图1:道路交通规划图
注:(1)绿色:公交慢行专用路,城市公交和私家车皆不得进入;(2)紫色:景区支路,不建议城市公交线路;(3)红色:景区干路,城市公交和私家车可以进入。
按此规划,“允许”城市公交和私家车通行的仅有“景区干路”,其他道路仅允许“景区内部公交”或“慢行”通行。这就是“慢行公共空间”的要义!
二、公示方式为何如此诡异?
据报道,《总规》由北京大学世界遗产研究中心与浙江省城乡规划设计研究院联合体编制,为与杭州市正在开展编制工作的新一轮总体规划相衔接,本轮规划期限为2021—2035年,近期规划为2021—2025年,远期规划为2025—2035年,规划目的在于加强杭州西湖风景名胜区的严格保护和永续利用。总体规划是景区保护和管理的法定依据,也是指导具体建设行为的指导性文件。其重要程度可想而知。
一般来说,此类规划理应:(1)由政府门户网站正式公布,并征求意见;(2)对规划背景做详细说明;(3)对一些专用名词做明确、规范界定,并详细解释。但本《总规》则仅仅在西湖博物馆(南山路89号)展示了几张“招贴画”。那么,有多少市民知情?又有多少市民会到现场去了解详情?如此重大规划,公示的方式为何如此诡异?
有个市民跟我说:“互联网时代,搞个公示还放在一个屋子里,还是景区的一个屋子里,摆一摆,网上还找不到,真是笑掉大牙。真想不明白,有什么好藏着掖着的。杭州搞了那么多年民主促民生,要问政于民问计于民,他们就是这样落实的?”
三、“景区内部公交”是普通“公交”吗?
《总规》提出了为数不少的新概念,且被描述成“新规划亮点”。与交通有关的新概念如下:慢行公共空间;机动交通;景区内部公交专用路;景区内部公交;城市公交。
按理,对此类规划中提出的新名词、新概念,比如对于内涵和外延做明确的界定,并以尽可能列举的方式加以详细说明,以便市民读懂其真实含义。但我们没看到。
在这样的情况下,普通市民一看到“公交”二字,就误以为是普通的常见的由市公交集团经营的公交车。但从规划的文字表述看,事实并非如此。
因为,纵观整个规划的交通部分,尤其是仔细品味这些新概念,发现规划者反复强调两点,第一是区分“快行”和“慢行”,西湖景区被明确界定为“慢行公共空间”;第二是明确区分了“景区内部公交”和“城市公交”,而且对这两类公交行驶的道路做了详细的划分,景区内部公交有“景区内部公交专用路”。
既然如此,景区内部公交就不等于普通公交,使用的车辆必然也不同。会不会是环湖一带目前在使用的电瓶车?难道是景区管委会要开设自己内部的“公交”系统?按此逻辑,景区管委会主导的《规划》是不是将封闭一些区域和道路打造一个自己经营的独特的“公交慢行系统”?这样“公交优先”是真正的公交优先吗?
从另一个方面佐证,提高公交车的效率是全世界的通行准则,从来就没见过公交“慢行”这一说法的,杭州老百姓对公交的期望也是“廉价、快捷、准时、安全”。但本《总规》则是在打造“慢行公共空间”的名义下,创造了“公交慢行系统”的概念,并规划了“景区内部公交专用路”,单独供“景区内部公交”使用。但,含糊不清的表述,以及不做概念界定和详细解释的做法,却让不少市民误以为这是在大力倡导“公交优先”而欢呼之。看来,这里埋下了不少的伏笔。
四、《总规》能解决西湖景区的难题吗?
《总规》着力想要破解的问题之一就是西湖景区的“拥堵”,但对西湖景区的拥堵和交通并没有科学的认识。这里罗列一些数据。
1.西湖景区的拥堵是怎样的?
西湖景区的人流量,最高峰出现在2012年黄金周的518.65万人次,此后,总体趋势处于下降态势。从2018年的数据看,在最拥堵的黄金周,西湖景区每平方公里为180人,扣除水域面积,每平方公里也仅有225人。
据统计,西湖景区仅有10%的时间段是拥堵的,其余90%的时间并不存在拥堵。
图2:2002年-2018年黄金周西湖景区游客数量
图3:2012年-2018年国庆黄金周西湖景区接待游客数量趋势
统计旅游交通需求数据,发现西湖景区的旅游交通需求弹性极大,旅游旺季和黄金周(2012年黄金周除外)的游客数量差距为16倍。
图4:西湖景区旅游交通需求弹性
可见,西湖景区的拥堵仅出现在个别时间和局部区域。并不是全局性、全时段拥堵。因此,不加区分地认定西湖景区的问题是拥堵,且采取一刀切的方式来治理拥堵,并固定划分一些区域、确定一些道路禁行私家车乃至公交车,真的有必要吗?这种以静态设置来应对动态交通流做法,是不是一种懒政?是不是在浪费本就稀缺的城市道路资源?
2.西湖景区的道路交通是怎样的?
据市交通研究机构数据,西湖景区的道路并不是纯粹为旅游配置的,而是按城市交通系统配置,通过性交通比例极高,通过性交通平均量占景区全部交通量的50%,工作日更是高达70%,南山路和灵溪隧道为80%。如果按照《总规》,把大量的公交和私家车赶出西湖景区,交通流必然溢出到周边区域,周边区域的道路将出现何种情形,不是可想而知的吗?据悉,今年10月1日后,东坡路也将改为步行街,届时,多重双重效应叠加,景区外围的道路交通将雪上加霜。这符合《总规》所称的“城景交融”吗?
事实上,根据杭州城市大脑监测,西湖景区最多可容纳每天10万私家车出行量,超过10万,景区必堵,但10万以下不至于造成拥堵。
不从管理的角度找根源,把拥堵首先归罪于私家车,把私家车看成城市的“原罪”,治理西湖景区的拥堵第一策略就是挤出私家车,进而赶出公交车,暂且不论这种观念正确与否,这一方法如真的落地实施,能解决西湖景区特定区域和特定时间拥堵的难题吗?
3.慢行交通必然缓解拥堵吗?
2016年12月,共享单车进入杭州,在“满足需求”、“解决最后一公里”的名义下,在“绿色、低碳、环保”的口号下,肆意扩展,最多的时候杭州共享单车总量超过80万辆。非但没有缓解杭州城市的拥堵,反而损害了杭州的城市品质。我想大家都还记得,2017年的清明节,共享单车疯狂且毫无节制的涌入西湖景区,造成景区交通的近乎崩溃。管理部门无可奈何截停所有公交车和私家车,拆掉隔离护栏,让道给共享单车,以防止发生踩踏事件。
为了应对2017年五一小长假可能出现清明节的混乱局面,市里专门组织多个部门研究对策,其中之一就是:禁止所有非机动车进入景区。
当时的场景历历在目,但至今还有人天真的以为所有的慢行都可以缓解交通拥堵,怎会天真至此?
图5:2017年清明节的西湖景区
4.慢行交通能满足可达性吗?
2002年前,西湖水域(4个水域)面积为5.6平方公里,2002年西湖西进后,水域面积扩展到6.7平方公里(8个水域),2011年西湖申遗成功,世界遗产地面积为33.22平方公里,加上缓冲区总共为72.70平方公里。如此之大的地域,所需要的交通结构必然是多元的,“公交为主,适量私家车,高强度的步行”是最可行的方案,快行和慢行相结合,是必然之选,否则就会造成“进去难,出来难,在景区内也难”的局面。
一味强调“慢行”能满足不同出行者的各种差异化的需求吗?管理部门是不是准备代替所有人来思考?是不是要所有进入景区的人都采用你们规定好的旅游模式?
五、“慢行公共空间”势必造成对立
杭州,“三面云山一面城”,也有说“半城山色半城湖”,湖景交融,密不可分,否则就不是杭州。
杭州,因为西湖的高度开放而让全球瞩目,而让市民骄傲。
而在所谓“慢行公共空间”的规划思路下,将会出现怎样的情景?
有个市民跟我说:“公共交通又跟不上,就拿我们龙井村来说,从村里走到公交车站远的人家15分钟路程。还是一个上坡。很多年长老人多可以说根本无法出去,这段路走走太痛苦了。”
我想,如果这个“慢行公共空间”的概念真的落地,这个市民描述的场景绝对不会是个案。
“我要开车带上我90岁的父母亲绕西湖转一圈也不行?”
“我是残疾人,以后怎么去西湖?”
“我就住在西湖景区,以后都要公交出行?”
类似这样的问题,有没有明确的答案?
大家清楚知道,西湖景区不是单纯的旅游目的地,在景区里有大量的居民、商业设施、管理机构。我想管理部门断然是不敢把所有私家车和工作性的小客车全面禁止进入控制区域的。
因而,就可以预想这样的场景:那些经过特许的车辆自由自在行走在控制区域,是多么傲然,多么逍遥,而必须采用慢行方式进入控制区域的百姓们则要为到达远距离的目的地艰辛步行……他们心里会怎么想?
这将是分阶层的管制,难道不会造成对立情绪吗?
本是高度开放的西湖,是不是又将成为具有特许通行权的人的特权领地?
借用公交部门管理者的一句话:单一的慢行旅游交通,是历史的倒退。
作者:吴伟强
浙江工业大学教授
杭州市决策咨询委委员
杭州改革发展研究院副院长
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